NPO legt omroep Ongehoord Nederland tweede boete op - intrekken voorlopige erkenning komt dichterbij

De raad van bestuur van de NPO heeft omroep Ongehoord Nederland (ON!) een tweede financiële sanctie binnen een jaar tijd opgelegd. Het gaat om een bedrag van 56.065,45 euro. De NPO is van oordeel dat de aspirant-omroep sinds de toetreding tot het publieke bestel de wettelijke verplichting tot samenwerking bij de uitvoering van de publieke mediaopdracht niet nakomt. Daarbij gaat het met name om het niet handelen in overeenstemming met de publieke waarden en het niet willen voldoen aan hoge journalistieke en professionele kwaliteitseisen. Dit heeft een enorme negatieve impact op de integriteit en reputatie van de publieke omroep en legitimeert het opleggen van een tweede financiële sanctie. 

Geldende publieke waarden

De NPO heeft ON! diverse malen aangesproken om zich aan de binnen het omroepbestel geldende regels en de geldende publieke waarden te houden. ON! geeft daar nog steeds onvoldoende gehoor aan en interpreteert de binnen het bestel geldende regels ten onrechte naar eigen inzicht. De NPO heeft al eerder bekendgemaakt dat in de uitzending van het programma Ongehoord Nieuws op 15 september 2022 de grens is bereikt wat betreft racistische of discriminerende uitlatingen. De eigen reactie van ON! op deze uitzending heeft het gebrek aan samenwerking sindsdien alleen maar vergroot. Het ontbreken van enige zelfreflectie over hun eigen optreden, het consequent doen voorkomen alsof ON! zelf slachtoffer is van de situatie, en het publiekelijk afvallen van andere partijen uit het publieke bestel - waaronder de Ombudsman - is niet aanvaardbaar. Recent heeft het NPO-bestuur de directie van ON! hierop opnieuw aangesproken in een apart onderhoud.

Ernstige overtreding

De raad van bestuur van de NPO kwalificeert deze overtreding als ernstig en hoopt dat deze tweede sanctie – in samenhang met de eerdere sanctie van 93.442,43 euro die gebaseerd was op het eerste rapport van de Ombudsman vanwege overtreding van de Journalistieke Code NPO – leidt tot samenwerking van de kant van ON! en het respecteren van de geldende regels.

De tweede sanctie komt neer op 1,5 procent van het voor ON! vastgestelde jaarbudget voor het jaar 2022. De nieuwe sanctie houdt rekening met het feit dat ON! een aspirant-omroep is, er eerder al een sanctie is opgelegd en ON! - ondanks de budgettaire inhouding - redelijkerwijze in staat moet blijven om uitvoering te geven aan haar missie. De raad van bestuur heeft het besluit op 20 december genomen en samen met een uitgebreide onderbouwing schriftelijk aan ON! meegedeeld. 

Intrekking voorlopige erkenning van ON!

De NPO heeft bij herhaalde overtredingen de mogelijkheid om een schriftelijk verzoek te doen aan de staatssecretaris om de voorlopige erkenning van ON! in te trekken. Dit is nu nog niet aan de orde. De raad van bestuur van de NPO ziet het als een vereiste dat ON! de geldende regels binnen het omroepbestel, waaronder ook de Journalistieke Code NPO, ten volle respecteert. De raad van bestuur heeft kennisgenomen van het tweede rapport van de Ombudsman van 30 november 2022 waarbij de Ombudsman vastgesteld heeft dat de Journalistieke Code NPO opnieuw is geschonden. De NPO zal hierover begin 2023 een standpunt bekendmaken.

www.npo.nl

 

 

Beschikking tot opleggen sanctie

Beschikking van de Raad van Bestuur van de stichting Nederlandse Publieke Omroep (hierna: NPO) tot het op leggen van een sanctie aan Omroepvereniging Ongehoord Nederland (hierna: ON!), statutair gevestigd te Amsterdam, omdat ON! naar het oordeel van de NPO onvoldoende uitvoering geeft aan de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst overeenkomstig artikel 2.154, eerste lid sub b Mediawet 2008.

A. Feiten en omstandigheden

1. Sinds 1 januari 2022 maakt ON! deel uit van de landelijke publieke mediadienst. Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (hierna: Minister) een voorlopige erkenning aan ON!verleend voor de periode 2022tot en met 2026.

2. Bij plaatsingsbesluit van 7 december 2021 van de NPO is ON! de gelegenheid gegeven om een programma getiteld 'Ongehoord Nieuws' te verzorgen op de televisiezender NPO 1. ON! verzorg dit programma sinds 22februari2O22wekeliiks op dinsdag en donderdag. Vanaf 16 augustus jl. is daarbij met instemming van NPO een wijziging in het format aangebracht, waarbij ON! bij de kijker duidelijk maakt dat het gaat om 'uitdrukkelijk meningen over actuele zaken gezien vanuit de visie en missie van ON!'. Naast televisieproductie, is in diverse e-mails en gesprekken tussen de NPO (Directeur Audio) en ON! gesproken over de mogelijkheid van het verzorgen van radioprogrammering (op NPO Radio 1 of een andere zender). ln 2022 wordt door ON! geen radioprogrammering verzorgd.

3. ln januari 2022 heeft de NPO een kennismakingsgesprek gehad bij ON!. Ook toen al kwam het belang van samenwerking en het zich houden aan de regels in het publieke bestel aan de orde. Sinds de start van de werkzaamheden van ON! in het bestel heeft de NPO diverse gesprekken geëntameerd tussen de NPO en ON! omdat de NPO signalen kreeg, formeel en informeel dat de samenwerking belemmerd werd (tussen de NPO en ON! en tussen ON! en andere omroepen). De gesprekken zijn op diverse niveaus geëntameerd. Ook de Directeur Video heeft zulke gesprekken gevoerd met ONl. Die gesprekken zijn geëntameerd omdat het binnen de wettelijke taak van de NPO noodzakelijk is om te voorkomen dat de samenwerking ernstig verstoord raakt. De NPO treedt daarbij zo veel mogelijk preventief op, ook omdat een eenmaal verstoorde samenwerking moeilijk is vlot te trekken. Er wordt als Bijlage 1 een overzicht toegevoegd van relevante contacten met ON! (inclusief, in het licht van zorgvuldigheid, een versie van dit overzicht waarop ON! haar reactie heeft gegeven).

4. Diverse van de gevoerde gesprekken hadden een (in essentie, zonder dalze letterlijk zo zijn getypeerd door de NPO) normoverdragend karakter: er is steeds gewezen op het feit dat een erkenning als publieke omroep en toelating tot het publieke bestel vergezeld gaat van verantwoordelijkheden: er moet worden samengewerkt met de NPO en de omroepen om de publieke mediaopdracht uit te voeren, ín lijn met publieke waarden, en conform de toepasselijke regels zoals de Journalistieke Code NPO, het Coördinatiereglement Aanbodkanalen, de Genrebeleidsplannen w.o. het Genrebeleidsplan Journalistiek, en de (met het CvO) vastgestelde Jaarplannen voor Audio en Video. Deze verantwoordelijkheden volgen voor een omroep rechtstreeks, dan wel krachtens bevoegdheden van de NPO, uit de Mediawet en gelden als gevolg van het erkenningsbesluit door de Minister. Er is ONI in dat kader door de NPO bijvoorbeeld meermaals op gewezen dat het binnen die toepasselijke normen en publieke waarden niet acceptabel is om de NPO te betichten van het plegen van censuur. En dat binnen die normen en publieke waarden naar het oordeel van de NPO geldt dat o.m. besturen, presentatoren en redacties in woord, beeld en geschrift respectvol met elkaar omgaan. Zulk gedrag behoort niet thuis binnen een (wettelijk verplichte) samenwerking. Het past niet binnen de toepasselijke publieke waarden van het bestel omdat het de gelooflruaardigheid van de publieke omroep als geheel aantast.

5. ln ieder geval op B februari, 3 maart, 4 april,4 mei, 12 september, 14 september, en 28 september 2022 vonden gesprekken plaats tussen de NPO en ON!. Tijdens die gesprekken is steeds gesproken over het vereiste dat het media-aanbod van ON! in overeenstemming dient te zijn met de wettelijke bepalingen inzake de publieke waarden, de geldende regels in het bestel en het vereiste van samenwerking. Omdat het niet de gebruikelijke gang van zaken is om binnen het publieke omroepbestel van ieder gesprek met diverse vertegenwoordigers van één van de dertien omroepen verslagen te maken, zijn van deze gesprekken geen gespreksverslagen opgesteld. Ook ten overstaan van de Staatssecretaris en alle omroepen (waar ook ON! bij aanwezig was), heeft de NPO de boodschap van het belang van naleving van de toepasselijke regels in het publieke bestel herhaald op een bijeenkomst op 2 maart 2022.

6. Ondanks die herhaalde boodschap van de NPO van het belang van het naleven van de toepasselijke regels (zoals de Journalistieke Code NPO, het Coördinatiereglement Aanbodkanalen, het Genrebeleidsplan Journalistiek, en de (met het CvO) vastgestelde Jaarplannen voor Audio en Video), zijn er tijdens diverse formele overlegmomenten binnen het publieke bestel situaties ontstaan die de samenwerking van ON! met de NPO en met en tussen de omroepen ernstíg belemmeren.

7. Die belemmering in de samenwerking is onder meer gelegen in de diverse uitingen van ON!. Soms in het publíeke domein, soms binnen het verband van de omroep. Het gaat daarbijvooral om de omstandigheid dat onder de vlag van de publieke omroep kritiek wordt geuit jegens andere organen en organisaties binnen de publieke omroep. ln het bijzonder wanneer het eenzijdige publieke uitingen betreft, is dat onacceptabel - en is ON! daar door de NPO meermaals op gewezen. Gewezen wordt onder meer op een bericht van 3 maart 2022 waarin ON! de houding van de Ombudsman onprofessioneel en niet neutraal noemt en publiek aankondigt het CvO te verzoeken haar aanstelling niet te verlengen, het bericht van 15 juni 2022 waarin ON! de door de NPO aangekondigde financiële sanctie een frontale aanval op de persvrijheid noemt, een bericht van 7 juli waarin ON! insinueert dat de NPO met de opgelegde sanctie censuur zou plegen, en het bericht van 25 augustus 2022 waarin ON! kopt dat het ANP nepnieuws over ON! verspreidt.

8. Ook de brief van ON! van 25 mei dat ON! het Genrebeleidsplan Journalistiek in eerste instantie in het geheel afrryees, was een situatie waarin (op onacceptabele wijze) de samenwerking door ON! onvoldoende werd getoond. Het Genrebeleidsplan Journalistiek is een document vanuit de taak en verantwoordelijkheid van de NPO opgesteld. lndividuele omroepen zijn niet in de positie om bij een positief advies van het CvO een dergelijk document op hetzelfde moment af te wijzen zonder zich iets gelegen te laten liggen aan dat advies van het CvO. Er zou minst genomen sprake moeten zijn van een onderbouwde minderheidspositie waarvan verslag wordt gelegd. Zo'n minderheidspositie kan daarbij uiteraard ook niet worden ingenomen over aspecten die onderdeel vormen van de kern van de uitvoering van de publieke mediaopdracht. Een algeheel 'naast zich neerleggen'van het gehele Genrebeleidsplan Journalistiek is daarmee volgens de NPO ook niet mogelijk via het innemen van een gemotiveerde minderheidspositie. Dat past niet in de rolverdeling en niet in de wettelijke verantwoordelijkheid tot samenwerking in het kader van het uitvoeren van publieke mediaopdracht. De spaak lopende samenwerking door het afwijzende oordeelvan ON! op het Genrebeleidsplan is door de Genremanager Journalistiek besproken in het overleg en ook aangekaart bij de NPO. Er is zelfs gemeld aan de NPO dat 'de ingezette samenwerking van de omroepen binnen het genre journalistiek is komen stil te vallen'. Op het niet-naleven van het genrebeleidsplan Journalistiek heeft de NPO ON! dan ook bij brief van 14 juni jl. aangesproken met de mededeling dat het zich conformeren aan het Genrebeleidsplan verplicht is. Later, op l3 september jl. is ON! daar nogmaals door de NPO op aangesproken. Bije-mail van22 september 2022heefl ON! uiteindelijk aangegeven zich te conformeren aan het beleid, zonder enige verdere reflectie op de eerdere stelling dat dit geheel werd
afgewezen.

9. De verstoorde samenwerking illustreert zich verder onder meer door een gedurende het jaar 2022 steeds verder aanzwellende kritiek door de andere partijen in het publieke bestel, die in toenemende mate ook publiekelijk wordt geuit. Zonder dat steeds expliciet wordt gemaakt of het (uitsluitend) te doen is om verzorgen van het media-aanbod en/of (uitsluitend) over de wijze van samenwerking van ON! of over nog andere zaken, hebben diverse partijen in de loop van het afgelopen jaar bij de NPO of in het publieke domein hun zorgen en/of kritiek geuit over de opstelling van ON!. Na de bewuste uitzending van Ongehoord Nieuws over racisme (zie hierna) is dit niet wezenlijk anders geworden. Voorbeelden hiervan zijn brieven en uitingen van de NTR, het ANP, de COR en het CvO. Dit gegeven is op zichzelf voor de NPO reden tot zorg; het is volstrekt ongebruikelijk dat er in zo'n mate en met zo'n eensgezindheid kritiek wordt geuit op een omroep in het bestel.

10. Ook de opstelling van ONI in bijvoorbeeld het video-overleg van 1 5 september 2022 gaf veel onrust. Tijdens dat overleg werd geconstateerd dat het bijna onmogelijk is om de (wettelijke) taak van de NOS uit te voeren als één van de omroepen (in dit geval ON!) structureel en bijvoortduring de positie en rol van de NOS als aanbieder van betrouwbaar nieuws ter discussie stelt.

11. Niet veel later vond het Bestuurlijk Overleg tussen alle omroepen plaats (op 22 september 2022)waarop met de omroepen over de strategie van de publieke omroep gesproken zou worden. Een van de beoogde doelen van deze strategiedag was om de samenwerking tussen de omroepen te bevorderen. ON! had zich (helaas) voor die dag wegens ziekte afgemeld en kon daardoor niet deelnemen. Wel is aan ON! het schriftelijk verslag van deze dag toegezonden zodat ON! op de hoogte is van hetgeen daar is besproken. Alle omroepen gaven tijdens die dag aan grote zorgen te hebben over de negatieve impact van de opstelling van ON! op de betrouwbaarheid en integriteit van het gehele omroepbestel. Het gaat hen daarbij vooral om zorgen over de wettelijke taak om een breed en divers publiek te voorzien van betrouwbare informatie. Er werd door de omroepen aan de NPO teruggekoppeld dat journalistieke redacties van de omroepen zeer bezorgd zijn dat het soort uitingen van ON! als dat er een zwartboek over de NOS is bijgehouden ook een negatieve uitstraling heeft op hun werk. Ook werd tijdens die dag de zorg uitgesproken dat het met de opstelling van ON! onmogelijk is om constructief samen te werken in het genreoverleg Journalistiek. De NTR - als samenwerkende partner van ON! op grond van art. 2.88 lid 4 Mediawet - gaf tijdens die dag aan dat binnen de eigen organisatie steeds meer verzet ontstaat tegen de opstelling van ON!. De NTR heeft toegezegd intern een uitvraag te doen en heeft bij mail van 14 oktober deze zorgen met de NPO gedeeld (Bijlage 2). KRO-NCRV meldde tijdens die dag dat er een interview zou verschijnen in de NRC waarin KRO-NCRV zich uitspreekt dat Ongehoord Nederland per direct uit het omroepbestel moet worden gezet.

12. De NPO zelf heeft ook al eerder - los van de diverse gesprekken die gevoerd zijn - een ander duidelijk signaal afgegeven aan ON! in verband met het handelen van ON! binnen het publieke bestel, namelijk door middel van de sanctie die de NPO op 5 juli 2022 aan ON! heeft opgelegd op basis van art.2.154 lid 1 sub b Mediawet. ln dat besluit heeft de NPO uiteengezet waarom hij meent dat ON! onvoldoende uitvoering geeft aan de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de publieke mediadienst. Daartoe behoort onder meer een rapport van de Ombudsman NPO van 7 juni 2022 mel een oordeel over stelselmatige schending van de Journalistieke Code NPO in meerdere uitzendingen van ON!. Er is met dit besluit van de NPO 2,5% van het voor ON! vastgestelde budget voor 2022 ingehouden. ON! heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

13. ln bezwaar tegen het sanctiebesluit van 5 juli 2022 heeft ON! wel gesteld de toepasselijke regels van het bestel, waaronder het Genrebeleidsplan Journalistiek en de Journalistieke Code NPO, in acht te zullen nemen. Echter, deze toezeggingen beoordeelt de NPO als onvoldoende en ongeloofwaardig gelet op het feitelijk handelen van ON! na die tijd. Met name blijft ON! in publieke uitingen zich - ook na die toezeggingen - negatief uitlaten over andere betrokkenen in het publieke bestel. Over een interview met Bert Huisjes van WNL heeft ON! op de eigen blog geschreven "Bert mag niet jokken". Over de eerdere aangekondigde financiële sanctie schreef ON! dat dit'riekt naar onversneden censuur'. Ook nog na de uitzending van 15 september noemde ON!-voorzitter de heer Karskens het eerdere rapport van de Ombudsman 'broddelwerk' en 'in strijd met de Grondwet'. En over de afiruijzing van het ingetekende programma 'Zwarle Pieten Journaal' schreef ON! nogmaals dat de NPO censuur pleegt. ln een podcast van (Ongehoord Nieuwscafé, #39) trekt ON! ook weer publiekelijk fel van leer tegen de NPO. Dergelijke publieke omroep-interne en publieke reacties van ON! met kritiek op het bestel, de NPO, en individuele omroepen creëert een situatie die ontwrichtend werkt en waarbinnen niet goed kan worden samengewerkt. Hoewel die uitingen individueel bezien op zichzelf alle vallen binnen de voor eenieder geldende vrijheid van meningsuiting (dus op zichzelf bezien rechtmatig zijn), laten ze wel het bredere probleem zien: ON! opereert keert af zich van de anderen in het bestel in plaats van dat zij de samenwerking zoekt, zetzich af tegen wettelijke bepalingen en daarvan afgeleide regels en draagt niet of onvoldoende bij aan de gezamenlijkheid van de publieke mediaopdracht en de samenwerkingsverplichting.

14. Op 15 september 2022 - kort na eerdere toezeggingen van beterschap - heeft ON! een item over racisme in de uitzending van 'Ongehoord Nieuws' verzorgd. Of ON! met dit item inhoudelijke grenzen (bijv. van de Code Journalistiek van de NPO) heeft overschreden, is niet aan de NPO om te beoordelen gelet op ar1..2.88 Mediawet. Het is in de eerste plaats aan de Ombudsman NPO om te oordelen of met een uitzending van een omroep de NPO Code Journalistiek is overschreden of niet - in dit geval met als aanleiding daartoe een zeer grote hoeveelheid klachten over dit item -, en in de tweede plaats is het aan de (straf)rechter om in voorkomende gevallen een oordeel te geven over een mogelijke overschrijding van juridische normen in geval van uitingen (in dit geval in een televisieuitzending). Ook voor het Commissariaat voor de Media is een rol weggelegd om te beoordelen of ON! voldoet aan haar verplichting ex art. 2.88 lid 5 Mediawet om passende maatregelen te nemen om - kort gezegd - strafrechtelijk laakbare uitingen te voorkomen. Echter, de NPO noemt deze uitzending hier omdat (ook) deze uitzending tot veel ophef heeft geleid. En de klachten die naar aanleiding van deze uitzending zijn binnengekomen ook in dit geval aanleiding zijn geweest voor onderzoek door de Ombudsman NPO. Van belang is daarbij dat - hoewel de vrijheid van meningsuiting een groot goedis, en (dus) ook vaker ophef ontstaat over programma's binnen het publieke bestel - niet eerder een uitzending van de publieke omroep tot zo'n hoog aantal klachten bijde Ombudsman NPO heeft geleid, te weten ruim 1.750 klachten. De NPO heeft deze klachten niet zelf ingezien. Op 30 november 2022 bracht de Ombudsman NPO een rapport uit naar aanleiding van deze kwestie. Dit rapport zal door de NPO afzonderlijk worden beoordeeld.

15. Na de eerdere ophef rond het programma met de heer DeWinter op 10 mei 2022 had de NPO van ON! in het kader van haar taken (waaronder die op het gebied van samenwerking binnen het bestel, en de taak om een breed en divers publiek te voorzien van betrouwbare informatie) mogen veruvachten dat ON! passende maatregelen zou nemen om te voorkomen dat haar aanbod aanzet tot haatzaaien en geweld. Of ON! dit gedaan heeft, en zo ja, of ze dat in voldoende mate heeft gedaan, is primair aan het Commissariaat voor de Media om te beoordelen. Zoals ON! bekend is, heeft de NPO aan het Commissariaat verzocht hier onderzoek naar te doen en zo nodig handhavend op te treden. De NPO constateert ondertussen dat de publieke reactie van ON! over de uitzending van 15 september (ondanks de publieke ophef over die uitzending) weinig goeds belooft op dit punt. Voor het onderhavige besluit is relevant dat die publieke reactie in ieder geval zeker weinig goeds betekent in het licht van de vereiste samenwerkingsbereidheid. Wederom een publieke reactie waarbij ON! stelt dat de reactie van het sturings- en samenwerkingsorgaan NPO verbazing wekt. Het is minst genomen zorgwekkend dat ON! kennelijk niet inziet dat haar publieke reactie niet goed past binnen de samenwerkingsverplichting, en dat er zorgen leven over haar verplichting op basis van art. 2.88 lid 5 Mediawet om passende maatregelen te nemen om strafrechtelijk laakbare uitingen te voorkomen.

16. Bijde omroepen in het publieke bestel(minus de NOS om haar moverende redenen), in samenwerking waarmee ON! op grond van de Mediawet wordt geacht de publieke mediaopdracht uit te voeren, is het item van 15 september jl. zelfs aanleiding geweest om het volgende bericht naar buiten te brengen: 

"Daar waar onder de mantel van journalistiek racistische ideeën worden verspreid, is die grens bereikt... Middels taal en beeld wordt daarin een valse, racistische boodschap verkondigd die wfi gezamenlijk kwalificeren als onjournalistiek, onethisch en in strijd met de kernwaarden van de NPO. WI spreken de omroep Ongehoord Nederland daar collectief op aan."

17. Het is niet aan de NPO om een inhoudelijk oordeel te vellen over deze inhoudelijke kwalificatie door de omroepen van de uitzending van ON!. Dit bericht van de omroepen is echter ook in de context van dit sanctiebesluit relevant. Hoewel provocatie door omroepen in hun uitzendingen van alle tijden is, is de uitzending van 15 september door de andere omroepen kennelijk dusdanig ervaren, dat zij een gezamenlijke reactie hebben uitgelokt van de andere omroepen uit het bestel van een strekking, gezamenlijkheid en felheid die niet eerder is voorgekomen. Dat omroepen zo breed gedragen hun ongenoegen uiten over het handelen van een mede-omroep kent geen precedent. Dit is daarmee een belangrijk signaal voor de NPO, omdat ook deze omroepen gebonden zijn aan de wettelijke verplichting om in samenwerking met elkaar en met de NPO uitvoering te geven aan de publieke mediaopdracht. De omstandigheid dat zij een dergelijke stellige uiting doen - in het openbaar domein ook nog - is voor de NPO een teken dat ook in de perceptie van die omroepen er het nodige schort aan de samenwerking vanuit ON!. Hetzelfde geldt voor uitingen van betrokkenen van omroepen elders in de media, waar zij het nodig hebben gevonden - ook weer niettegenstaande hun wettelijke verplichting tot samenwerking - hun bedenkingen bij de beheffende uitzending en de producties van ON! in het publieke domein duidelijk te maken. Zie bijvoorbeeld het interview van P. Kuipers in de NRC van 22 september 2022.

18. Ook rechtstreeks aan de NPO heeft ON! gereageerd. Onder meer bij brief van 26 september jl. (Bijlage 3) Deze brief bevat kritiek op en aantijgingen aan de NPO; er wordt onder meer verzocht een'functionaris pluriformiteit'aan te stellen omdat de NPO onvoldoende oog zou hebben voor pluriformiteit in het publieke bestel. ln deze brief wordt naar het oordeel van de NPO met weinig tot geen zelfreflectie naar de ontstane situatie gekeken; en wordt onvoldoende uiting gegeven aan het eigen aandeelvan ON! in de uitvoering van de samenwerkingsplicht onder de Mediawet. De NPO heeft (beknopt) op de brief gereageerd bij brief van 10 oktober jl.

19. Ook een relevant gegeven in deze context is het feit dat de Centrale Ondernemingsraad van de publieke mediadiensten op 15 september 2022 heeft laten weten geschokt te zijn door de racistische toon en uitspraken in de uitzending van 15 september jl. en zich op nadere stappen te beraden (Bijlage 5). Met de uitzending is ook het intern functioneren van de publieke omroep geraakt, aldus de COR. De COR heeft het Commissariaat voor de Media nog meer recent verzocht om in het belang van de werknemers van de omroepen prioriteit te geven aan het lopende onderzoek (naar de processen rondom betrouwbaarheid en redactionele onafhankelijkheid bijjournalistieke producties binnen de publieke omroep, en ook in het bijzonder bij ON!) (Bijlage 6). Ook dit is niet eerder voorgekomen binnen het publieke bestel, dat de COR zich publiek uitlaat over de inhoud van de programmering van een omroep uit het publieke bestel, en laat zien dat de (samen)werkverhoudingen tussen de omroepen ernstig onder druk staan - ook voor individuele werknemers binnen het publieke bestel.

20. Voor de NPO is een volgend belangrijk moment in de afgelopen maanden de mededeling op 29 september 2022, waarin de hoofden journalistiek van de omroepverenígingen in het publieke bestel (minus ON!) in een mail aan de NPO-genremanager Journalistiek kenbaar hebben gemaakt niet langer te willen overleggen met ON! over journalistiek in het zogenoemde Genreoverleg Journalistiek (Bijlage 7). Het Genreoverleg journalistiek is ingesteld bij besluit van 23 december 2021 van de NPO. ln het Genreoverleg Journalistiek van de NPO komen hoofdredacteuren van omroepen samen om tussen de leden kennis en kunde uit te wisselen en te stimuleren van elkaars inzichten gebruik te maken. Bij uitstek een instrument dat vanuit de sturings- en samenwerkingstaak van de NPO is gecreëerd door de NPO om de samenwerking met en tussen de omroepen vorm te geven, en zo bij te dragen aan de verwezenlijking van de publieke mediaopdracht. Zie arl.9.2 van het Coördinatiereglement aanbodkanalen (een bindende regeling ex art. 2.60 Mediawet; versie 23 december 2021). De omroepen melden in de brief van 29 september jl. dat ON! in hun ogen geen journalistiek bedrijft, maar haar programma's enkel gebruikt om standpunten en meningen te presenteren. De omroepen stellen datzij enkel met ON! aan het Genreoverleg Journalistiek kunnen deelnemen als alle deelnemers dezelfde journalistieke grondbeginselen delen, zoals hoor- en wederhoor en waarheidsvinding. Het huidige programma'Ongehoord Nieuws'van Ongehoord Nederland voldoet daar in de ogen van de andere omroepen niet aan. De brief is ondertekend door AVROTROS, BNNVARA, WNL, HUMAN, Omroep Zwart, Omroep MAX, KRO-NCRV, VPRO, EO en PowNed.

21. Een andere betrokken partij die zich heeft geroerd in het publieke bestel over het handelen van ON! is het ANP (leverancier van nieuws voor de publieke omroep). Het ANP verzocht bij brief van 1 1 oktober jl. aan de NPO om 'te voorkomen dat binnen de NPO-geledingen langer ruimte is voor uitingen en werkwijzen' die volgens het ANP journalistieke beginselen overtreden (Bijlage 8). Door middel van die overeenkomst (die de NPO in het kader van haar wettelijke taak ex ar|.2.2lid 2 sub f Mediawet heeft gesloten) betrekken alle relevante omroepen een belangrijk deel van hun nieuwsbronnen. Daargelaten of zo'n opzegging juridisch houdbaar zou zijn, is de brief die het ANP heeft gestuurd vanuit het ANP een mogelijke eerste stap in die richting. Dat betekent ook dat door het handelen van ON! inmiddels de nieuwsgaringstaak van het publieke bestel onder druk komt te staan nu het ANP voor de publieke omroepen een belangrijke leverancier is van nieuws. Ook dit zet de samenwerking ten behoeve van de publieke mediaopdracht op scherp, nu mede in het kader van de samenwerking (en gezamenlijkheid) de afspraken met het ANP door de NPO zijn gemaakt namens de omroepen.

22. Opgemerkt wordt nog dat ook in de landelijke politiek de situatie rondom ON! inmiddels meermaals aan de orde is gekomen. Er zijn Kamervragen gesteld die op 29 september jl. zijn geantwoord. Op 29 september zijn ook nogmaals Kamervragen gesteld. Verder is er op 6 oktober 2022 een zogenaamd twee minuten debat waar onder meer de uitzendingen van ON! ter sprake zijn gekomen. Ook op 20 oktober zijn Kamervragen gesteld. Een deel van de Kamervragen is inmiddel ook beantwoord door de Staatssecretaris.

23. Andere relevante ontwikkelingen in dit kader zijn de intekening door ON! van het programma 'Zwarte Pieten Journaal'door ON!. Ditweb-only programma dat in maart 2022was aangekondigd bij de NPO, ontving een afwijzende reactie vanuit de Directeur Video in mei 2022. Daarop zijn nog enkele e-mails tussen de NPO en ON! gewisseld over dit door ON! gewenste programma. ON! stelde in die emailwisseling onder meer dat de NPO censuur pleegt. Een zware term, gelet op de wettelijke rolverdeling. De NPO heeft in de onderbouwing waarom een programma over zwarte pieten niet past binnen de uitvoering van de publieke mediaopdracht, gewezen op het belang van samenwerking en het gezamenlijk uitvoeren van de publieke mediaopdracht. En heeft de beschuldiging van censuur gemotiveerd weersproken. Door ON! ís ondanks de gemotiveerde negatieve reactie ingetekend voor plaatsing op de omroep portalvan de NPO (op 19 mei 2022), ondanks deze duidelijk gemotiveerde lijn vanuit de NPO. Hierover heeft zelfs nog een e-mailwisseling en een bespreking met de NPO plaatsgevonden; een situatie die zich bij intekening van programmaformats niet voordoet bij de NPO. De intekening is daarop - in lijn met de eerder gecommuniceerde afwijzende reactie op dit programmaformat - door de NPO gemotiveerd afgewezen op 27 september 2022. Het programma past immers niet bij de - aan ON! bekende en ook (nogmaals) toegelichte - beleidskeuze binnen de publieke omroep om de figuur van zwarte piet uit te faseren vanaf 2014. Deze beleidskeuze die de NPO binnen haar discretionaire bevoegdheden heeft gemaakt, past binnen de publieke mediaopdracht en de beoordeling van de vraag of het media-aanbod in overeenstemming is met de publieke waarden. De door ON! aangevraagde programmering past daar niet binnen omdat deze niet evenwichtig is en niet binnen de (bekende) kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen van de programmering past. Uiteraard staat het een omroep vrijom een programma toch in te tekenen om zich vervolgens in bezwaar (en mogelijk beroep) te verzetten tegen de overuvegingen van de NPO om een programma niet te plaatsen. Toch ziet de NPO de handelwijze van de ON! onder deze omstandigheden als een teken van het ontbreken van voldoende bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de publieke mediaopdracht. Het toch intekenen van dit programmaformat, lijkt immer uitsluitend te gebeuren om de principiële, inhoudelijke discussie met de NPO te kunnen aangaan over figuur 'zwarte piet'.

24. Tot slot wijst de NPO, voor de volledigheid, op enkele recente gebeurtenissen. ON! heeft in haar zienswíjze van l5 november 2022 tegen het voornemen tot opleggen van dit sanctiebesluit het nodige naar voren gebracht. Dat wordt hieronder besproken (onder E.). Op 1B november 2022 vond de hoorzitting in bezwaar plaats (over de sanctie die de NPO oplegde aan ON! op 5 juli 2022) ten overstaan van de Adviescommissie Bezwaarschriften. Op 30 november 2022 maakle de Ombudsman NPO een rapport'Onderzoek naar schending van de Journalistieke Code in de uitzendingen van Ongehoord Nieuws uit de periode 16 augustus - 1 november 2022'openbaar.

25. En op 12 december 2O22vond wederom een gesprek plaats tussen de NPO en ON!. Tijdens dat laatste gesprek is nogmaals duidelijk geworden dat de NPO en ONI sterk van mening verschillen wat het betekent om binnen het publieke bestel de'bereidheid tot samenwerking'te hebben. De NPO en ON! verschillen duidelijk van mening over de interpretatie van de regels binnen het bestel, waaronder ook de Journalistieke Code NPO (en overigens - maar is geen onderdeel van deze procedure - de constateringen in het rapport van de Ombudsman die daarop gebaseerd zijn). ON! is kennelijk van mening dat zij met een beroep op pluriformiteit ook een 'eigen interpretatie' van de toepasselijke regels kan hebben en naleven. De NPO bestrijdt dat; hijvolhardt in de uitleg die aan die regels tot nu toe is gegeven.

B. Juridisch kader

26. Sinds 1 januari 2022 maakt ON! via de (voorlopige) erkenning door de Minister onderdeel uit van een door publieke middelen gefinancierd stelselvan de landelijke publieke mediadienst. Dat brengt voor alle betrokken partijen rechten en verplichtingen met zich die sterk gereguleerd zijn.

27. Voor de inhoud van de programma's die een omroep als ON! maakt geldt enerzijds een bij de Grondwet geformuleerde vrijheid van meningsuiting, "behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet" (art. 7 Grondwet). En voor de overige rechten en verplichtingen van ON! als onderdeel van het publieke bestel, geldt in het bijzonder de Mediawet 2008 (hierna: Mediawet) (en daarop gebaseerde regelgeving van het Mediabesluit 2008 en de Mediaregeling 2008 en de toepasselijke beleidsregels van toezichthouder Commissariaat voor de Media) en de bindende regelingen van NPO. De pluriformiteit van het bestel (ar|.2.1 lid 1 onder a ('breed en divers publiek') en lid 2 onder a ('pluriform en gevarieerd' en 'grote verscheidenheid naar vorm en inhoud') Mediawet) is daarbij het fundament onder de Mediawet.

28. De Mediawet reguleert de verhoudingen tussen de diverse partijen. De Minister verleent de erkenning van de omroepen (en kan die erkenning onder bepaalde voonvaarden intrekken), de NPO is het sturings- en samenwerkingsorgaan voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht op landelijk niveau, de omroepen zijn gehouden ter uitvoering van de publieke mediaopdracht op landelijk niveau media-aanbod te verzorgen en alle activiteiten te verrichten die nodig zijn om daarmee een publieke taak van algemeen nut te vervullen. Het Commissariaat voor de Media houdt toezicht op de naleving van de Mediawet.

29. De landelijke publieke mediadienst is (geheel) gericht op het uitvoeren van de landelijke publieke mediaopdracht, zoals die is geformuleerd in art.2.1 Mediawet en waaraan in het Concessiebeleidsplan (hierna: CBP), de begroting en de jaarplannen vorm en inhoud is gegeven. Verdere inhoud aan de uitvoering van de landelijke publieke mediaopdracht wordt gegeven door de omroepen zelf, in de aanvragen om erkenning, waaronder hun beleidsplannen.

30. Het aanbod dat ter uitvoering van de landelijke publieke mediaopdracht wordt verzorgd door omroepen dient kwalitatief hoogstaand te zijn, en een evenwichtig beeld van de samenleving te bevatten (arL 2.1 lid 2 onder a en b Mediawet). Verder kent het uitvoeren van de landelijke publieke mediaopdracht als belangrijk wettelijk element dat het media-aanbod dient te voldoen aan hoge journalistieke en professionele kwaliteitseisen, die binnen deze sector gehanteerd worden (arl.2.1 lid 2 onder e Mediawet). Er worden in de Journalistieke Code NPO normen geformuleerd over onder meer betrouwbaarheid,3 nauwkeurigheid, zorgvuldigheid, onafhankelijkheid, onpartijdigheid en onbevooroordeeld zijn, evenwichtigheid en pluriformiteit. Daarnaast gelden voor de verschillende journalistieke redacties binnen het publieke bestel (aanvullend) nog hun eigen journalistieke codes en het redactiestatuut.

31. Daarnaast geldt dat het uitvoeren van de landelijke publieke mediaopdracht enkel mogelijk is in wisselwerking tussen de NPO als sturings- en samenwerkingsorgaan en de omroepen uit het publieke bestel die het media-aanbod verzorgen. Dat volgt al uit de definitie van de'landelijke publieke mediaopdracht' in art. 2.1 Mediawet; deze is zo veelomvattend qua opzet en inhoud, dat die enkel uitgevoerd kan worden door het sturings- en samenwerkingsorgaan NPO en de omroepen tezamen. De Mediawet gaat dan ook uit van het belang van samenwerking tussen die partijen. De eerste taak van de NPO is het geven van sturing en het bevorderen van samenwerking met het oog op de 3 Z¡e ook bijv. p. 4 van het Genrebeleidsplan Journalistiek, 'Scherp*stellen': "Bovendien maken we ons in toenemende mate zorgen over de giftige en ontwrichtende invloed van nepnieuws, desinformatie en misinformatie op individuele Nederlanders, groepen en de samenleving als geheel. Het voorliggende plan beoogt vanuit het publiek bezien daar een waardevol en veelkleurig alternatief voor te kunnen bieden, onafhankelijk tot stand gekomen maar met een rijke schakering aan invalshoekenen geluiden."

"Een unieke eigenschap van het Nederlandse publieke omroepbestel is de externe pluriformiteit, die vraagt om een continue samenwerking tussen omroepen en NPO-organisatie, alt'tjd ten dienste van het overkoepelende, gezamenlijke belang. Het gaat daarbij om communicerende vaten, die elkaar binnen hun taak scherp en in balans moeten houden. De omroepen en hun makers zijn - vooral - het creatieve en inhoudelijke 'vat': zij vertellen de verhalen, maken de programma's, zorgen voor een brede maatschappelijke verankering door hun directe contacten met het publiek en met de maatschappelijke en creatieve sector. De NPO-organisatie is het sturende 'vat': zij is verantwoordelijk voor het functioneren van het geheel. Dat gaat om zaken als sturing, coördinatie en samenwerking, programmering, distributie en het uitzetten van de strategische koers."

32. De omroepen zijn binnen dit bestel statutair en wettelijk gehouden om zich, vanuit hun missie, te richten op uitvoering van de landelijke publieke mediaopdracht; zie art.2.24lid 1 onder b Mediawet. En verrichten daarbij 'alle activiteiten nodig om een publieke taak van algemeen nut te vervullen' (art. 2.24lid 1 onder b Mediawet). De omroepen moeten een beleidsplan hebben dat is afgestemd op het CBP (art. 2.30 lid 2 Mediawet). Daarin moeten ook de voornemens en afspraken over samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst met de andere omroepen beschreven staan (art. 2.30 lid 2 onder b Mediawet). Die samenwerkingsverplichting is dusdanig belangrijk gevonden door de wetgever, dat een gebrek aan bereidheid tot samenwerking zelfs tot intrekking van de erkenning door de Minister kan leiden (arl. 2.33lid 4 onder b Mediawet).

33. Die bereidheid tot samenwerking moet er aldus op gericht zijn dat de NPO en de omroepen in staat zijn om middels en binnen die samenwerking hun verplichtingen uit de Mediawet, de afspraken met de NPO en met andere omroepen (o.a. art. 2.55 Mediawet) en onder de bindende regelingen (art. 2.60 Mediawet) van de NPO te realiseren. Conform afdeling 2.2.5van de Mediawet is de NPO immers belast met de taak van coördinatie en ordening op en tussen de aanbodkanalen van het media-aanbod dat de omroepen (op basis van hun redactionele verantwoordelijkheid ex art. 2.88 Mediawet) verzorgen. Ten behoeve van die coördinatie en ordening heeft de NPO een bindende regeling vastgesteld, te weten het Coördinatiereglement aanbodkanalen (versie 23 december 2021). Dal Coördinatiereglement biedt de praktische en juridische kaders waarbinnen de NPO en de omroepen hun werk doen ter uitvoering van de landelijke publieke mediaopdracht. ln het Coördinatiereglement zijn de Directeuren Video en Audio van de NPO ook belast met de taak om de (dagelijkse) samenwerking met en tussen de omroepen te bevorderen (art. 3.3 aanhef en onder m). En in art. 6.2 Coördinatiereglement is de bereidheid tot samenwerking nogmaals als taak bij de omroepen neergelegd. En in art. 11 is nogmaals benadrukt dat de NPO de samenwerking bevordert vanuit de kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen voor het media-aanbod en het publieksbereik van de landelijke publieke mediadienst.

34. Ook in het hier meest relevante genrebeleidsplan ('Scherp*stellen', Genrebeleidsplan Journalistiek), wordt de noodzakelijke samenwerking benadrukt (p. 3): "De kracht van de externe pluriformiteit van het bestel, waar omroepverenigingen met taakomroepen in samenwerking met de NPO werken aan een divers, gevarieerd en pluriform aanbod, komt bij uitstek bij dit genre tot uiting en vormt ook in deze concessiebeleidsperiode de basrs voor beleid. Dit houdt ook in dat het belangrijk is dat het publiek in de geboden informatie de identiteit en missie van de afzender herkent." En "Voor de totstandkoming van dit beleidsplan heeft NPO intensief en uitgebreid gesproken met alle omroepvertegenwoordigers, wier bijdragen waar mogelijk een plek hebben gekregen."

35. Zoals eigenlijk in alle overheidsregelgeving, is het sluitstuk van deze verplichtingen gelegen in de bevoegdheid voor de bevoegde organen om verantwoordelijkheid te nemen indien het schort aan het voldoen aan wettelijke taken en verplichtingen. ln de Mediawet is dat geregeld via art. 2.154. lndien een media-instelling naar de mening van de NPO onvoldoende uitvoering geeft aan de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst, kan de NPO op grond van artikel 2.154, eerste lid, Mediawet maximaal vijftien procent van het voor een media-instelling vastgestelde bedrag inhouden. Uit dit artikelvolgt dat de NPO een eigen beoordelingsruimte heeft (discretionaire bevoegdheid). Dat betekent dat wetgever én rechter de NPO een aanzienlijke ruimte geven om te bepalen welk type gedraging leidt tot 'onvoldoende uitvoering van de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke-mediadienst'. ls de NPO (gemotiveerd) van mening dat een omroep onvoldoende uitvoering geeft aan de bereidheid tot samenwerking, dan is het aan de NPO om te bepalen of en op welke wijze hij van zijn bevoegdheid gebruikmaakt om de maatregelen te nemen die de wet hem daarvoor heeft gegeven.

36. Wat'samenwerking' betekent in de praktijk, staat bewust niet uitgewerkt in de Mediawet. Wel is uit het stelsel van de wet duidelijk, dat het doelvan die samenwerking is dat de landelijke publieke mediaopdracht (conform het vastgestelde CBP) kan worden uitgevoerd. Ook uit de wetsgeschiedenis volgt dat.s Daarbij geldt dat gezien de aard van de norm - het gaat om beoordeling van de uitvoering van de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst - het ook logisch is dat de NPO een discretionaire bevoegdheid heeft om te bepalen of sprake is van voldoende bereidheid tot samenwerking. lnvulling van zo'n norm kán alleen maar aan de hand van specifieke omstandigheden van een concreet geval gebeuren door het orgaan dat bij uitstek daarvoor is aangewezen en deskundigheid op dat gebied heeft. Die omstandigheden laten zich niet vooraf inkaderen en de NPO moet dus ook per geval kunnen nagaan of er sprake is van (on)voldoende bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de publieke mediadienst. Dat betreft een complexe beoordeling waarvoor o.m. kennis is vereist van het huidige mediabestel, de publieke media-opdracht en de (rol van) publieke media-instellingen. De wetsgeschiedenis spreekt bij de voorloper van dit artikel (artikel 103a Mediawet 1987, vervallen) ook over een open norm. Deze zal in de praktijk invulling moeten krijgen, aldus de toelichting bij deze bepaling. "Het karakter van een open norm brengt immers met zich mee dat niet eenduidig van tevoren is aan te geven in welke gevallen de sanctiemogelijkheid zalworden toegepast", zo vervolgt de toelichting.o ln de huidige Mediawet is dit niet anders.

37. Dat alles betekent naar het oordeel van de NPO dat alle partijen - NPO en de omroepen - in staat moeten zijn binnen die samenwerking hun eigen verplichtingen waar te maken. Dat vergt dus een voldoende mate van constructieve (werk)houding van alle partijen (NPO en omroepen) en afdoende mate van (zelf)reflectie om niet enkel de eigen belangen te dienen maar ook rekening te houden met de gerechtvaardigde belangen van de andere betrokken partijen (NPO en omroepen). ln het CBP is dat als hierboven geciteerd 'communicerende vaten'genoemd.

38. Binnen de wettelijke taken van de NPO, waaronder van het geven van sturing en het bevorderen van de samenwerking, is de NPO daarbij van oordeel dat een situatie waarin een omroep zijn verplichtingen schendt (i) dat het media-aanbod voldoet aan hoge journalistieke en professionele kwaliteitseisen (zie het eerste sanctiebesluit), en (ii) tot samenwerking met de NPO en de andere omroepen, de integriteit van het gehele publieke mediabestel geschaad wordt. Voor het venvezenlijken van dit doel van de uitvoering van de publiek mediaopdracht is dan ook onder meer vereist dat de omroepen handelen met respect voor en in overeenstemming met de daarbij geldende spelregels bij of krachtens de wet, overige regels, beleid en afspraken. Daarbij behoort onder andere datzijzich in de samenwerking - in het publieke domein of binnen de publieke omroep - in de basis niet negatief (over de instituties zelf) uitlaten. Dat handelen geschiedt uiteraard wel vanuit de eigen invalshoek en het eigen perspectief van de diverse omroepen, die immers elkaar verrijken en zo bijdragen aan de wettelijke opdracht van een pluriform publieke bestel. Als de betrokkenen daarbinnen volgens een andere betrokkene niet voldoet aan deze vereisten, volgt uit de wettelijke verplichting tot samenwerking naar het oordeel van de NPO dat deze elkaar hier onderling rechtstreeks op aanspreken (íntern, bilateraal); niet dat dit (eersUmeteen) publiekelijk wordt geuit. Door dat wel te doen ontstaat de situatie dat de integriteit van de gehele publieke omroep op het spel komt te staan; en dat is een situatie die naar het oordeel van de NPO niet goed omkeerbaar is, zodat tijdig ingrijpen noodzakelijk is. lmmers, het vertrouwen van het publiek in de publieke omroep komt te voet en gaat te paard.

39. Niet alleen blijkt deze (discretionaire) invulling van de wettelijke norm door de NPO uit het stelsel van de wet, uit de toelichting van de wetgever, en uit de invulling daarvan door de NPO in het (door de Minister goedgekeurde) CBP, maar ook al deels uit de op 5 juli 2022 door de NPO aan ON! opgelegde sanctie volgt dat de samenwerking binnen de landelijke publieke omroepdienst niet los kan worden gezien van de uitvoering van de publieke mediaopdracht. Verder valt uit dit besluit op te maken dat het niet voldoen aan hoge professionele en journalistieks kwaliteitseisen kan betekenen dat naar de mening van de NPO onvoldoende uitvoering is gegeven aan de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst. Zoals onder A. genoemd heeft ON! tegen dit besluit bezwaar heeft gemaakt; de nadere uitkomst van deze procedure zal mogelijk op termijn meegewogen moeten worden in een bezwaar- en beroepsprocedure tegen dit onderhavige besluit.

40. Voor de letterlijke tekst van de relevante wettelijke bepalingen wordt ven¡vezen naar Bijlage 9 van dit voornemen tot oplegging van een sanctie.

C. Overwegingen NPO

41. De onder A. beschreven feiten worden door de NPO beoordeeld als een (toerekenbaar) gebrek van ON! in de bereidheid tot samenwerking. Het gaat dan met name om (i) beterschap beloven (onder A. genoemde beloftes die ON! in bezwaar heeft gedaan), maar het niet voldoende in praktijk brengen van die beloftes, (ii) het doen voorkomen alsof ON! het eigenlijke slachtoffer is van de ontstane situatie en/of het gebrek bij ON! om minst genomen in publieke uitingen enige mate van zelfreflectie tonen, en (iii) het gedrag van publiekelijk de andere partijen uit het publieke bestel (waaronder NOS en NPO, maar ook het ANP) bekritiseren of afuallen met termen zoals censuur. De NPO beoordeelt dit alles als een schending en veruvaarlozing van de kern van de publieke media-opdracht die aan het samenwerkingsverband van landelijke publieke media-instellingen ten grondslag ligt. Hierdoor kan naar de overtuiging van de NPO bij ON! niet langer gesproken worden van uitvoering geven aan voldoende bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst.

42. Daartoe is niet nodig dat ON! expliciet aangeeft die bereidheid niet te hebben; ook een in de praktijk vertoond gedrag waardoor (i) de samenwerking feitelijk spaak loopt en andere partijen (in de grootst mogelijke meerderheid) aangeven niet langer te kunnen samenwerken met ON!, terwijl (ii) ON! - ook weer in haar zienswijze op het voorgenomen sanctiebesluit en in het laatste gesprek van 12 december 2022 - laat weten dat zij meent onder het mom van pluriformiteit een eigen interpretatie van de regels te mogen hebben en naleven, geeft duidel¡jk blijk van een onvoldoende bereidheid bij ON! tot samenwerking. Zeker in de context van de afgelopen maanden waarin ON! daarbij geen zelfreflectie heeft vertoond op eigen aandeel in de spaak lopende samenwerking, en de verantwoordelijkheid telkens bij de ander legt.

43. ln de afgelopen maanden heeft de NPO binnen zijn verantwoordelijkheid als sturings- en samenwerkingsorgaan de nodige malen gepoogd in dialoog met ON! de samenwerking met de NPO en met de omroepen in goede banen te leiden. De NPO heeft ON! er steeds op gewezen dat de regels nageleefd moeten worden nu ON! onderdeel is van het publieke bestel. Dit heeft naar het oordeel van de NPO door de hierboven genoemde drie factoren aan de zijde van ON! onvoldoende effect gehad. Sterker nog, inmiddels is duidelijk geworden dat de NPO en ON! hier principieel van mening over verschillen: de NPO is van oordeel dat de interpretatie van de toepasselijke regels in het bestel (waaronder de Journalistieke Code NPO) helder is en op die wijze nageleefd dient te worden. ON! meent echter met een beroep op pluriformiteit een eigen interpretatie van die regels te kunnen geven en naleven. De NPO is inmiddels ernstig belemmerd bij de uitvoering van zijn sturings- en samenwerkingstaak. En door die principiële tegenstelling is dat ook niet verbeterd op het moment van deze besluitvorming. De omroepen worden ernstig gehinderd in hun taken rondom de uitvoering van de publieke mediaopdracht. Dit leidt tot het reële risico van ernstige ontwrichting van het publieke bestel, die op termijn een enorme impact kan hebben op het functioneren, de integriteit en betrouwbaarheid van het landelijke publieke omroepbestel.

44. De grote impact op het gehele bestel is nu de voornaamste reden voor het inzetten van de bevoegdheid van de NPO om (voor de tweede maal in korte tijd) een sanctie op te leggen met als basis art. 2.154Mediawet: indien de NPO dit op zijn beloop zou laten, is hijvan oordeel dat de uitvoering van de publieke mediaopdracht duurzaam wordt verstoord. En dat de continuiïeit en integriteit van de uitvoering van de wettelijke taakopdracht en het publieke bestel duurzaam wordt geschaad. Zulke schade acht de NPO op voorhand in essentie onomkeerbaar; integriteitsbreuken zijn immers niet dan met grote inspanningen van alle betrokkenen te repareren.

45. Met andere woorden, de NPO kan niet anders dan nu - verder, en met verder strekkende middelen dan enkel het voeren van (normoverdragende) gesprekken - op te treden tegen dit handelen van ON!. De NPO is van oordeel dat hijde verantwoordelijkheid heeft om nu een middel in te zetten dat verder gaat dan het (enkel) van (normoverdragende) gesprekken met ON!;7 hij heeft de venvachting dat hiervan dan ook redelijkerwijs een preventieve werking uit zal gaan voor verdere overtredingen van de verplichtingen door ON!. dit in zijn ogen zou kunnen leiden tot het verwijt aan de
NPO van (ernstige) taakverwaarlozing (art. 2.16 Mediawet).

46. Dit leidt voor de NPO tot deze beschikking een sanctie op te leggen aan ON!. Die sanctie heeft dus als basis dat ON! volgens de NPO, op zeer korte termijn na het opleggen van de eerdere sanctie, wederom onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediaopdracht, als bedoeld in artikel 2.154, eerste lid onder b Mediawet. ln het licht van het bovenstaande concludeert de NPO dat het opleggen van een sanctie als bedoeld in artikel 2.154, eerste lid onder b, Mediawet passend is. De NPO weegt bijzijn voornemen tot een sanctie ook nu weer de maatschappelijke impact van het handelen van ON! mee. Dat de maatschappelijke impact van het handelen van ON! groot is, is hiervoor al benoemd.

47. Gelet op de bevindingen (van 30 november 2022) van de Ombudsman NPO naar aanleiding van het onderzoek naar de ruim I .750 klachten over de uitzending van 15 september jl., merkt de NPO op het een uitgebreid rapport is dat vraagt om een zorgvuldige bestudering. De NPO acht het naleven van de Journalistieke Code NPO van groot belang met het oog op een kwalitatief hoogwaardige en betrouwbare journalistiek binnen de publieke omroep. Het is niet uit te sluiten dat de NPO na nadere bestudering van dit rapport aanvullende maatregelen neemt.

 

D. Voorgenomen sanctie

48. De NPO heeft ON! bij brief en e-mail van 25 oktober 2022het voornemen tot oplegging van een sanctie ex artikel 2.154, eerste lid sub b Mediawet gestuurd.

 

E. Zienswiizebelanghebbende

 

49. Bij brief en e-mail van 15 november 2022 heeft ON! haar zienswijze op dit voornemen ingediend. ON! heeft in die zienswijze diverse punten aangedragen waarom de NPO volgens haar niet
bevoegd is om een sanctie op te leggen op basis van de motivering uit het voorgenomen besluit: ON! meent dat zij de norm van bereidheid tot samenwerking niet heeft geschonden, dat schending van de
Journalistieke Code NPO en 'beloften daaromtrent' niet leiden tot schending van de bereidheid tot samenwerking, dat de onder punt A. van dit besluit genoemde "feiten en omstandigheden" onjuist
en/of onvolledig' zouden zijn, en dat ON! het betreurt dat de NPO in haar ogen niet langer met ON! het gesprek wil aangaan. Ook meent ON! dat haar procedurele positie is geschonden door de relatief
korte reactietermijn op het voorgenomen besluit.

50. Allereerst merkt de NPO dat het goed is te constateren dat ON! in deze zienswijze expliciet de bereidheid uitspreekt tot samenwerking met de NPO en de andere omroepen. De zienswijze leidt voor
de NPO echter niet tot een aanleiding om af te zien van het opleggen van de voorgenomen sanctie. Uit de toonzetting van de zienswijze is een daadwerkelijke gedragsverandering niet op te maken; de
toonzetting is hier en daar aanmatigend te noemen (randnummers 2, 11, 15, etc. van de zienswijze). Zij kruipt wederom in een slachtofferrol, omdat zij als Benjamin niet goed zou weten hoe zij zich heeft
te gedragen . En zij spiegelt wederom voor dat de NPO zou willen ingrijpen in de inhoud van de programma's van ON! (o.a. randnummers 13,78 van de zienswijze). Zij is echter in een professioneel
mediabestel gestapt, met professionele werknemers en directie. ln die context mag venvacht worden datzijzich waar nodig laat informeren overwat er van haar venvacht mag worden binnen de
regulatoire context van het mediabestel. Bovendien heeft ON! voldoende voorbereidingstijd gehad om op 1 januari 2022klaar te zijn voor de zwate taak die een erkenning met zich meebrengt, ON! heeft
ook nooit ondersteuning daarbij gevraagd aan de NPO. Het zijn van Benjamin is dan ook geen excuus voor verschoning van de spelregels.

51. Zorgwekkend is hetgeen ON! in randnummer 77 van de zienswijze stelt. Daar lijkt zij ervan uit te gaan datzij onder het mom van pluralisme en vrijheid van meningsuiting vrijelijk onwaarheden mag
verkondigen. Zoals de NPO ook in de bezwaarprocedure ten aanzien van het eerste sanctiebesluit heeft toegelicht, moet ON! echter te allen tijde onder ogen zien dat de - door art. 10 EVRM
gewaarborgde - vrijheid van meningsuiting niet onbegrensd is en juist met bijzondere verantwoordelijkheden gepaard gaat, zéker in de context van de publieke omroep. Van een omroep
zoals ON! in het publieke bestel mag verwacht worden dat zij met haar programma's voldoet aan de normen voor een kwalitatief hoogwaardige en betrouwbare journalistiek (ar|.2.1 lid 2 Mediawet). De
belangrijke rolvan de publieke omroep in een democratische samenleving wordt consequent bekrachtigd in de rechtspraak van het EHRM en in tal van juridische en politieke teksten van de Raad
van Europa. Deze rol bestaat uit onder meer het bevorderen van pluralisme en diversiteit en het verstrekken van accurate en betrouwbare informatie en nieuws inzake ondenverpen van
maatschappelijk belang. Zoals hierboven is toegelicht, heeft de NPO aanleiding te oordelen dat deze lezing van ON! over het mogen verkondigen van onwaarden onder het mom van pluralisme en vrijheid
van meningsuiting door ON! ook breder wordt geÏnterpreteerd ten aanzien van de (invulling van de) in het bestel toepasselijke regels. ON! zet hiermee als gezegd de integriteit van het publieke bestel
(verder) onder druk.

52. ln de zienswijze gaat ON! - net als in de bezwaarprocedure tegen het eerste sanctiebesluit -in op de bevoegdheidsverdeling tussen de NPO en het Commissariaat voor de Media (o.a. randnummer 81 van de zienswijze). De NPO is van oordeel dat de handhaving van art.2.154 Mediawet waar het de bereidheid tot samenwerking betreft binnen de bevoegdheid van de NPO ligt. Het Commissariaat heeft op dat vlak de bevoegdheid om 'systeemtoezicht'te houden: het zíet er op toe dat de interne systemen van NPO om de regels te waarborgen (in grote lijnen) goed functioneren. Specifiek toezicht op de naleving van de normen binnen de Mediawet is (primair) voorbehouden aan de NPO.8 Als de NPO faalt in de uitoefening van dit klassieke 'outputtoezicht', kan het Commissariaat alsnog in actie komen. ln dat geval is de actie van het Commissariaat gericht op de NPO, die in dat geval onvoldoende zorg heeft gedragen voor de naleving van art. 2.1 Mediawet. Ook het Commissariaat gebruikte in zijn persbericht van 21 juli 2022 de term 'systeemtoezichthouder'.

53. Ten aanzien van de stellingen van ON! dat de norm van bereidheid tot samenwerking niet zou hebben geschonden, en dat schending van de Journalistieke Code NPO en'beloften daaromtrent' niet
zou leiden tot schending van de bereidheid tot samenwerking, venruijst de NPO naar de weergave van het juridlsche kader (onder B. hierboven) en de ovenivegingen van de NPO (onder C. hierboven). Daar
heeft de NPO uiteengezet dat het de discretionaire bevoegdheid betreft van de NPO om - in de context van het huidige mediabestel, de publieke media-opdracht en de (rolvan) publieke media-
instellingen - te beoordelen of de norm van bereidheid tot samenwerking is geschonden. Hetgeen ON! in haar zienswijze naar voren brengt, doet naar het oordeel van de NPO geen afbreuk hieraan.

Daarbij is relevant om op te merken dat uit de zienswijze van ON! lijkt te kunnen worden opgemaakt dat zij meent zelf le mogen beoordelen of zij voldoet aan deze norm (bijv. randnummer 12 van de
zienswijze). Dat is echter een onjuiste interpretatie van hoe de verantwoordelijkheden binnen het publieke mediabestel zijn belegd. En waar ON! de door de NPO gemotiveerde schendingen
kwalificeert als 'ongemak' (randnummer g), wijst de NPO er op dat de sanctie is gebaseerd op normschendingen door ON!. Het gaat om het bij herhaling niet naleven van de spelregels van
samenwerking, Ook benadrukt de NPO nogmaals dat hij niet een inhoudelijk oordeel velt over de programma's van ON! in dit sanctiebesluit (zoals onder meer in randnummer 122 van de zienswijze
wordt gesteld). Nogmaals, de sanctie is gebaseerd op de normschending van de bereidheid tot samenwerking, niet op een inhoudelijk oordeelvan programma's.

54. De NPO heeft kennisgenomen van de opmerkingen van ON! in de zienswijze over het gedrag van andere omroepen (onder meer randnummer 97 van de zienswijze). Hij spreekt andere omroepen
net als ON! aan op hun verplichtingen binnen de normen van het publieke mediabestel. Ook de komende tijd zal de NPO hier de nodige aandacht aan geven. Het gedrag van anderen kan echter
geen grondslag zijn voor de NPO om niet over te gaan tot optreden jegens ON!. De hierboven geschetste feiten en juridische beoordeling daarvan leiden tot het oordeel dat ONI de norm van
bereidheid tot samenwerking dusdanig geschonden heeft dat het nodig is om daar middels een sanctie tegen op te treden. Daarmee wordt het gelijkheidsbeginsel niet geschonden, zoals ON! in haar
zienswijze stelt (randnummers 121 en verder van de zienswijze).

55. Ten aanzien van de zienswijzetermijn oordeelt de NPO dat hoewel hijer begrip voor heeft dat ON! in korte tijd veel werk heeft moeten verzetten in het kader van de bezwaarprocedure tegen de
eerste sanctie en het voornemen voor de tweede sanctie, de kritiek van ON! op de zienswijzetermijn verder geen gevolgen kan hebben voor dit sanctiebesluit. ln de eerste plaats is niet gebleken dat ON!
concreet in haar belangen is geschaad door deze termijn; zij heeft tijdig de zienswijze ingediend. En ook in een bezwaarprocedure kanzij al hetgeen zij nog voren wil brengen, naar voren brengen in het
bezwaarschrift. ln de tweede plaats is het volgens de NPO van groot belang voor de integriteit van het publieke bestel dat er in deze kwestie niet alleen zorgvuldig maar ook voortvarend wordt gehandeld.
Zoals hierboven ook is overwogen, is schade aan de integriteit en continulTeit van het publieke mediabestel op voorhand in essentie onomkeerbaar; integriteitsbreuken zijn niet dan met zeer grote
inspanningen van alle betrokkenen te repareren.

 

F. Hoogte van de sanctie

56. ON! heeft in de zienswijze geen concrete punten aangedragen ten aanzien van de hoogte vande sanctie. De NPO overweegt over de hoogte van de sanctie als volgt.

57. Bij het besluit tot inhouding van het budget zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing, zoals het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 Algemene wet bestuursrecht, Awb)
en in het verlengde daarvan het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel (3:46 Awb).

58. Uit het evenredigheidsbeginsel vloeit voort dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn. Uit recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), ABRvS 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) volgt dat dit geldt voor alle besluiten. De NPO kent bij het opleggen van bestuurlijke sancties nog geen van tevoren kenbaar beleid om de keuze voor de hoogte van de sanctie te motiveren. Daartoe bestaat in de praktijk van de NPO tot nu toe geen aanleiding. De NPO zal hier dan ook op basis van alle aan de orde zijnde feiten (onder A. hierboven) en belangen op een zorgvuldige wijze tegen elkaar afirvegen om de keuze voor de hoogte van de hier aan de orde zijnde sanctie deugdelijk te motiveren.

59. Voor de vaststelling van de hoogte van een op te leggen sanctie is voor de NPO zowel de aard van de overtreding als de ernst en verwijtbaarheid daarvan in het concrete geval bepalend. Hieronder wordt mede begrepen de mate waarin de belangen die de overtreden norm beoogt te beschermen zijn of kunnen worden geschaad. Ook de omvang en de bijzondere kenmerken van de publieke mediadienst waarbinnen de schending is begaan, ziet de NPO als belangen die meegewogen moeten worden. Tevens dient het mediabereik bij de afirueging van de aan de orde zijnde belangen bij het bepalen van de hoogte van de sanctie in ogenschouw te worden genomen.

60. Tegelijkertijd moet bij het bepalen van de hoogte van de sanctie rekening worden gehouden met belangen aan de zijde van ON!. Daarbij kan het in ieder geval gaan om: (i) de impact op het verzorgen van media-aanbod door ON! ter uitvoering van de publieke mediaopdracht op landelijk niveau, in combinatie met de statutaire opdracht om in het media-aanbod een bepaalde in de statuten aangeduide maatschappelijke, culturele, godsdienstige of geestelijke stroming te vertegenwoordigen; (ii) de financiële draagkracht van ON!(iii) de vraag of dit een eerste schending betreft of dat sprake is van recidive; en
(iv) de vraag of ON! de bereidheid tot verbetering heeft getoond om in de toekomst verdere schendingen van de bereidheid tot samenwerking te voorkomen.

61. De NPO concludeert dat sprake is van een ernstige overtreding. Dit blijkt uit het oordeel dat een schending van de bereidheid tot samenwerking leidt tot schending van en schade aan de integriteit en continurteit van het publieke mediabestel, tenvijl zulke schade op voorhand in essentie onomkeerbaar moet worden geacht.

62. De verwijtbaarheid van de zijde van ON! wordt door de NPO ook als groot geacht. Hierboven (onder A.) is uitgebreid uiteengezet dat door de NPO bij diverse gelegenheden bij ON! onder de aandacht heeft gebracht wat het belang is van conformering aan de toepasselijke normen waaronder de bereidheid tot samenwerking. Het gaat hier om gedrag dat zich sinds het aantreden van ON! tot het publieke bestel heeft gemanifesteerd, en waarin de NPO in feite weinig tot geen verbetering ziet tot op heden.

63. Het mediabereik van ON! als omroep wordt ook meegewogen. Uit de NPO Analyse Ongehoord Nederland volgt dat het mediabereik van het programma Ongehoord Nieuws op lineaire TV overdag gemiddeld 132.000 kijkers is. ON! kan worden geacht (met haar activiteiten en programma) een niet geringe maatschappelijke impact te hebben.

64. ln het eerste sanctiebesluit van 5 juli 2022 was gekozen voor een basispercentage van de inhouding in de orde van grootte van tussen de 5 en 7,5%, dal gelet op de feiten en omstandigheden die aan dat besluit ten grondslag lagen passend werd geacht. Gelet op verder in dat sanctiebesluit afgewogen factoren, is uiteindelijk besloten een inhouding van 2,5o/o. De overtreding die NPO in dit besluit constateert en die een ontwrichting van het publieke bestel tot gevolg hebben, wordt door de NPO als ernstig gekwalificeerd. Met name principiële stellingname van ON! dat zij op grond van de pluriformiteit en vrijheid van meningsuiting onwaarheden naar voren zouden mogen brengen en dat zij het recht zouden hebben om de regels binnen het publieke bestel vanuit hun blik op pluriformiteit te interpreteren en na te leven, maakt dat een vergelijkbare inhouding passend is. Dat bedrag wordt hier echter opgelegd omdat de NPO meent dat de evenredigheid vergt dat met deze sanctie rekening gehouden moet worden met de inhouding als gevolg van de eerste sanctie (hoewel het twee afzonderlijke trajecten zijn). Meegenomen daarbij is dat ON! sinds het opleggen van de eerste sanctie uitspreekt dat zij bereid is samen te werken, alle overleggen bij te wonen, zich aan de regels van het bestel te houden (waaronder de Code Journalistiek), en continue verbeteringen door te voeren en vatbaar te zijn voor opbouwende kritiek. Maar dat de NPO niet observeert dat de ON! dietoezeggingen nakomt op een door de NPO acceptabele wijze die strookt met een uitleg van de regels van het bestel zoals die binnen de publieke omroep passend is. Ten laatste is dit expliciet in het gesprek op 12 december 2022 aan de orde gekomen, waarbij de principiële tegenstelling tussen de NPO en ON! ook duidelijk naar voren kwam. Of de toezeggingen door ON! de komende tijd (wel) in de praktijk gebracht gaan worden, zal de NPO de komende tijd beoordelen. Voor nu betekent het dat de NPO meent dat een sanctiepercentage van 1 ,5o/o van het budget voor 2022 passend wordt geacht. Daarbij neemt de NPO in het bijzonder ook in acht dat met een percentage inhouding van 1,5% de NPO meent dat gewaarborgd is dat ON! in redelijkheid in staat blijft - ondanks de budgettaire inhouding - uitvoering kan geven aan haar missie ten behoeve van de landelijke publieke mediaopdracht.

65. Aldus komt de NPO, alle belangen afl,vegend, tot een inhouding van 1,5% van het vastgestelde budget voor het jaar 2022. De NPO stelt ON! in de gelegenheid desgewenst het bedrag te verrekenen met het voor 2023 nog vast te stellen bedrag.

G. Publicatie sanctie

66. De NPO is voornemens de sanctie openbaar te maken door middel van publicatie van de sanctie op de website van de publieke omroep. De publicatie zalworden vergezeld van een kort nieuwsbericht. De grondslag voor publicatie vormt artikel 3.1 lid I Wet open overheid.

67. Het besluit (inclusief de bijlagen) en het nieuwsbericht zijn volgens de NPO voor openbaarmaking geschikt. Het besluit (inclusief de bijlagen) bevat geen bedrijfsvertrouwelijke informatie. Het besluit zelf bevat geen persoonsgegevens; uit de bijlagen zijn persoonsgegevens onleesbaar gemaakt. Ook anderszins bevat de inhoud van het besluit naar het oordeel van de NPO geen gegevens die met een beroep op de uitzonderingsgronden van art. 5.1 en 5.1 van de Wet open overheid niet voor openbaarmaking in aanmerking zouden komen.

68. Anderzijds is er een groot algemeen belang gemoeid met openbaarmaking gezien de niet geringe maatschappelijke impact van het handelen van ON! op de gehele landelijke publieke mediadienst. Het handelen van ON! raakt de kernwaarden en de integriteit van de gehele publieke omroep. Daarbij speelt mee dat ook ON! zelf de discussie omtrent het eigen handelen voor een belangrijk deel in het openbaar voert, o.a. in persberichten en in eigen media-uitingen.

69. Het nieuwsbericht is neutraal opgesteld, geeft een zakelijke samenvatting van het besluit van de NPO en is uitsluitend bedoeld als publieksvoorlichting over de besluitvorming. Het is daarmee geschikt voor publicatie.

70. De NPO is voornemens het besluit en het nieuwsbericht op de website van de NPO-organisatie te plaatsen, en wel op 22 december a.s. om 15.00 uur.

H. Beslissing

Op grond van het voorgaande besluit de NPO als volgt:

1 . De NPO houdt ingevolge art. 2.154\id I sub b Mediawet 1,5 procent van het voor ON! voor het jaar 2022vastgestelde bedrag in. Uitgaande van het vastgestelde en aan ON! gecommuniceerde bedrag van EUR 3.737.697,-- bedraagt het in te houden bedrag aldus EUR 56.065,45. De NPO stelt ON! in de gelegenheid desgewenst het bedrag te verrekenen met het voor 2023 nog vast te stellen bedrag. Zulks omdat ON! naar het oordeel van de NPO onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst.

2. De NPO maakt de volledige tekst van dit besluit, alsmede een bijbehorend nieuwsbericht, openbaar door publicatie op zijn website en wel op 22 december a.s. om 15.00 uur